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【理论调研】论行政处罚裁量基准制度及其完善
时间:2017-03-28 10:04:43 作者:何容庆  新闻来源:凤凰县人民检察院  
  

论行政处罚裁量基准制度及其完善 

何容庆 

 

[关键词]行政裁量;法律效力;功能;立法程序 

[摘  要]现代法治背景下,伴随着行政裁量治理转型而大量涌现的裁量基准,日益成为一种普遍的行政法现象和行政自治制度的创新。本文从行政处罚裁量基准的概念、功能进行阐述;进而探讨中国以及外国的立法状况。对湖南省交通行政执法局行政处罚自由裁量关于公共客运执行基准和广东省交通运输行政处罚自由裁量关于公共客运执行基准部分规定存在制定不够细化、处罚不够合理问题进行探讨,进行适当分析与主张从遵守上下级文件效力与运用法律解释方法弥补存在的空白;再者论述行政裁量基准的程序,并进行论证其合理性,最后论述行政处罚裁量基准的制度,并提出自己的完善建议。 

 

    裁量基准在行政执法实践上凸显着重要的影响,它对于行政法学研究上的目的即控制行政权,保护公民权有着非常重要的功能。行政执法实践上通过制定规范而又具体的行政处罚裁量基准可以为行政执法人员处理案件提供非常明确的执法尺度,从而避免行政执法者处理大量实践上复杂的案件而无法可依,无标准可循,肆意主观的利用手中的权力处罚案件,极大的造成“官了民不了”恶劣的社会现象。本文拟在当前行政法学学者研究的各种观点上,通过列出、分析、比较、整合,采用比较研究法,比较我国与外国的行政处罚裁量基准制度,比较长沙市交通执法处罚裁量基准和广东省交通执法处罚裁量基准。最后结合相关资料尝试提出自己的观点,以及行政处罚裁量基准制度及其完善的建议。 

 

一、行政处罚裁量基准制度的立法状况

    1.1 行政处罚裁量基准的功能 

    在行政执法实践上,行政处罚裁量基准它对于发挥控制行政权,保护公民权的行政法立法目的有何功能?以下是笔者阐述行政处罚裁量基准的几个功能。 

    1.1.1 控制和约束行政执法过程的功能 

行政机关在具体的执法实践过程中,由于法律法规和相关的行政执法规章的实施都是由于通过“人”这一主体来操作完成的,人都具有很大的主观能动性,面对不同的受处罚者等等各种因素考虑,又由于在实践上大量案件的处罚都是必须立刻当场作出的,尤其交通道路上的处罚,不当场立刻作出相应的处罚,违法者就会逃之夭夭,事后就难以补救。行政处罚裁量基准可以防止行政裁量中可能出现的“同案异罚”“异案同罚”和违反平等对待而对个案实质正义的损害,能有效地实现行政机关的自我约束,有效减少权力寻租的机会,有助于防范职务犯罪,控制和减少执法过程中的腐败现象[4] 

    1.1.2 具有“阳光执法”提高行政效率的功能 

行政处罚裁量基准的运用符合行政法合理性原则中比例性原则和符合高效便民的立法目的,是行政管理精细化的要求,符合人民群众的根本利益诉求,是打造“阳光政府”、推进法治政府的根本要求。科学制定和运用裁量基准能够克服和消除具体执法过程中的机械化和恣意化两种极端倾向,有利于提高行政决定的公定力和可接受性,降低执法风险,降低行政复议,行政诉讼发案率,预防和化解行政争议,维护社会稳定。[5]

    1.2 外国行政处罚裁量基准的立法状况 

随着美国1929年到1933的资本主义经济大危机的到来,罗斯福针对当时的实际,顺应广大人民群众的意志,大刀阔斧地实施了一系列旨在克服危机的政策措施,实行政府干预。由此世界上的许多国家都开始限制和缩减行政机关的行政权,以达到缩小行政“疆域”之目的。 

    1.2.1 德国关于行政处罚裁量基准制度

     德国是行政裁量概念的发源地。“自 19 世纪由 Mayer F.F.7以法国pouvoir  discrétionaire  所发展形成的行政裁量概念,至今仍是最符合行政实务所需求的行为措施。”[7]德国行政法在二战后,出于对行政的存疑以及对法治国的渴求,德国法学界就行政裁量展开了激烈的探讨。德国行政法上存在着裁量与不确定的法律概念之分,并偏重于对行政裁量的逻辑分析。

    1 .2.2 英美关于行政处罚裁量基准制度
  
  在英美法系里,差不多所有的法律原则和概念和德国的法律都基本不同,德国属于大陆法系的法律传统。英国在理论上对裁量这一概念没有统一的定义,行政执法机关在具体处理案件选择其作为一个工具而已,它具有很大程度的灵活性。但在美国,虽然也是一样和英国对裁量基准没有明确的概念,但是美国著名的行政法学者 K·C·戴维斯(K·C·Davis)有一句著名的表述是:“法律终止之处实乃裁量开始之所,而裁量权之运用既可能是仁行,也可能是暴政,既有正义也有非正义,既可能是合情合理,亦可能是任意专断。[10]

二、各省制定行政处罚裁量基准的问题所在与差异性 

 

    2.1 湖南省交通执法处罚裁量基准 

    关于长沙市交通行政执法局行政处罚自由裁量关于公共客运执行基准部分表显示,我们清晰的可以看到长沙市对于公共客运违法的情形作了比较详细的区分,根据不同的违法程度处以不同的处罚标准,例如对于:未取得线路经营许可证或者出租汽车经营许可证、车辆运营证从事非法运营的。长沙市则是先设置一个相对处罚的幅度,如由公共客运管理机构没收违法所得,并处5000元以上20000元以下罚款;情节严重的,处以20000元以上30000元以下罚款。之后再根据不同的违法程度处罚以相对应不同的处罚标准,如违法程度较轻者、一般者、较重、情节严重处罚相应的处罚标准,同样在:涂改、伪造、租借线路经营许可证或者出租汽车经营许可证、车辆运营证从事非法运营的违法行为也一样,设置比较细化的处罚标准。可是长沙市交通行政执法局行政处罚自由裁量关于公共客运执行基准中对于擅自非法经营运营的行为定性并没有统一的、权威的标准,导致出现行政机关滥用权力,损害公民的合法权利。行政处罚实践中出现“钓鱼执法”、以及把一些根本不会损害到公共客运与运输的利益的案件,并不属于“非法运营”的现象一并处罚,严重损害了公民正常的生活秩序和合法权益。 

    2.2广东省交通执法处罚裁量基准 

    关于广东省交通运输行政处罚自由裁量关于公共客运执行基准部分表显示,从表格看出问题的所在。前者长沙市的裁量基准处罚标准规定实施行政处罚自由裁量权应遵守本制度,并未规定对下级行政机关的拘束力;后者如广东省交通运输行政处罚自由裁量关于公共客运执行基准规定,各县()、区环保局可根据本地区实际情况制定本地环保行政处罚自由裁量规定。由此可见关于行政处罚裁量基准的效力在不同上下级之间会有不同的效力,原则上级行政机关的行政处罚文件中的效力优先于下级行政机关的行政处罚文件。 

 

三、行政处罚裁量基准的制度及其善

    3.1 民意体现 

由于行政机关制定的相关行政处罚裁量规章、法规和文件中涉及到普通公民的相关权利与利益,在一个民主法治的社会里应当有相关的人群参与到这讨论与磋商中才符合相关的民主要求和科学性,体现相关民意和为人民服务的政府意识。笔者认为:采用抽样抽取的方式来吸纳部分公民参与讨论,这一措施应当由行政机关以外的国家机关来实施,比如法院等司法机关,保持公民参与的独立性与公开性、广泛性。 

    3.2 信息透明 

 

在阳光下执法,行政处裁量制定参与的公开、公布有助于监督行政机关的工作人员为了谋取个别私人利益而滥用权力,制定不符合、不利于、损害相对人或者相关人的利益的法规和规章。行政公开是必然趋势,是打造阳光政府的重大举措。在阳光下执法,规范行政执法人员,各级行政机关在制定行政处罚裁量基准时应保障公民的知情权,这不仅是在宪法上实现和保障公民的权利,而且也是一个法治国家的重大体现。

参考文献

[1] 章志远.行政裁量基准的兴起与现实课题[J].当代法学. 2010(01)

[2] 李晓玲.行政处罚裁量基准规范化问题研究[D].苏州大学 2009 

[3] 周佑勇、钱卿.  裁量基准在中国的本土实践——浙江金华行政处罚裁量基准调查研究[J].东南大学学报(哲学社会科学版). 2010(04)

[4] 河北省法制研究中心课题组.行政裁量基准制度研究[J].河北法学. 2010(04)

[5] 河北省法制研究中心课题组.行政裁量基准制度研究[J].河北法学. 2010(04)

[6] 王卡丽.行政裁量基准初探[D].西南政法大学2010

[7] 石艾玲.行政处罚中的裁量基准制度研究[D].西南政法大学2011

[8] 石艾玲.行政处罚中的裁量基准制度研究[D].西南政法大学2011

[9] 石艾玲.行政处罚中的裁量基准制度研究[D].西南政法大学2011

[10] 石艾玲.行政处罚中的裁量基准制度研究[D].西南政法大学2011

附录 A 湖南省部分交通行政执法局行政处罚自由裁量执行 

序号

违法行为

处罚依据

法律责任规定

违法行为阶次

处罚标准

1

未经批准,公共客运经营者停业、歇业或者终止运营的

《长沙市城市公共客运条例》第五十六条

    由公共客运管理机构责令改正,处10000元以上20000元以下罚款;严重影响运营秩序的,由公共客运主管部门吊销线路经营许可证、出租汽车经营许可证、车辆运营证,并处20000元以上30000元以下罚款。

较轻

违反本条款,立即采取补救措施,恢复正常营运,未造成恶劣影响的

责令改正,处10000元以上15000元以下罚款;

一般 

违反本条款,扰乱正常营运秩序,给人民群众工作生活造成一定影响的 

责令改正,处15000元以上20000元以下罚款; 

较重 

违反本条款,严重影响正常营运秩序,造成恶劣影响并拒不整改的 

主管部门吊销线路经营许可证、出租汽车经营许可证、车辆运营证,并处20000元以上30000元以下罚款。 

2 

未取得线路经营许可证或者出租汽车经营许可证、车辆运营证从事非法运营的 

《长沙市城市公共客运条例》第五十七条第一款 

    由公共客运管理机构没收违法所得,并处5000元以上20000元以下罚款;情节严重的,处以20000元以上30000元以下罚款。
  
 

较轻 

有违法行为,且执法现场能主动承认违法事实,并配合行政执法部门查处公共客运违法行为有立功表现的 

没收违法所得,并处5000元罚款;

一般

有违法行为,且执法现场不主动承认违法事实,但事后能配合调查,并在行政执法部门查处公共客运违法行为有立功表现的

没收违法所得,并处5000元以上(不含5000元)10000元以下罚款;

较重

有违法行为的

没收违法所得,并处10000元以上20000元以下罚款。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

附录 B 广东省部分交通运输行政处罚裁量标准(道路运政)

序号

违法行为

处罚依据

违法程度

情节与危害后果

裁量标准

1

未取得相应从业资格证件,驾驶道路客货运输车辆的

《中华人民共和国道理运输条例》第六十五条、《道路运输从业人员管理规定》第四十八条:责令改正,处200元以上2000元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任

一般

驾驶1.75吨以下货运车辆的

责令改正,处200元罚款

较重

驾驶客运车辆或1.75吨以上货运车辆的的

责令改正,处200元以上1000元以下的罚款

严重

查处三次以上的;或造成安全责任事故,后果严重的

责令改正,处1000元以上2000元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任

2

使用失效、伪造、变造的从业资格证件,驾驶道路客货运输车辆的

《道路运输从业人员管理规定》第四十八条:责令改正,处200元以上2000元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任

轻微

客运从业资格证件超过有效期2个月以内的;或货运从业资格证件超过有效期3个月以内的

责令改正,不予处罚

一般

客运从业资格证件超过有效期2个月以上4个月以下的;货运从业资格证件超过有效期3个月以上6个月以下的;或初次使用伪造、变造的从业资格证件驾驶1.75吨以下货运车辆的

责令改正,处200元罚款

较重

客运从业资格证件超过有效期4个月以上6个月以下的;或货运从业资格证件超过有效期6个月以上9个月以下的;或使用伪造、变造的从业资格证件违法驾驶客运车辆或1.75吨以上货运车辆的的

责令改正,处200元以上1000元以下的罚款

严重

客运从业资格证件超过有效期6个月以上的;或货运从业资格证件超过有效期9个月以上的;或查处三次以上的;或造成安全责任事故,后果严重的

责令改正,处1000元以上2000元以下的罚款

 

 

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