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人民法院审理检察机关提起公益诉讼程序研究
时间:2018-01-03 21:06:39 作者:李知真  新闻来源:永顺县人民检察院  
  

人民法院审理检察机关提起公益诉讼程序研究

李知真

 

一、我国公益诉讼的发展现状

公益诉讼,从字面意思理解“公益”可为公共利益,则公益诉讼就是为保护公共利益所提起的诉讼的一种,从立法角度来说,公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为,由法律规定的特定的机关和组织向人民法院提起诉讼的制度。我国从2012年引入公益诉讼,2013年1月首次确立了公益诉讼制度,起初公益诉讼制度在法学界并未受到重视,且该制度还不够完善,在实践中的案例寥寥无几,在理论层面也是处于起步阶段。狄更斯曾说过:“这是最美好的时代,这也是最糟糕的时代。”随着中国文化、政治、经济的腾飞,各种社会问题也随之而来,比如:食品安全问题、环境问题、腐败问题等等,这些难题的出现正好给了公益诉讼一个用武之地,事实证明公益诉讼的实践是顺应时代发展的需求。近年来,公益诉讼案件逐渐增多,但是最终得到法院支持的案件却很少,归根结底是我国关于公益诉讼制度的立法不够完善,如最常见的问题:当所有的证据及线索准备妥当,最终因当事人主体不适格得不到法院支持;现有线索证据不足以立案但侵害公益行为仍在持续,与之相应的救济途径不明确或发挥不了作用;法院不予受理或驳回起诉较为普遍等。为适应社会政治、经济、文化对公益方面的发展需求,2015年7月十二届全国人大常委会第十五次会议在北京、湖北等13个省区市检察机关开展了为期两年的公益诉讼试点工作,两年来试点区检察机关办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,通过不断的实践检验,克服重重困难,在总结试点工作的基础上,检察机关提起公益诉讼有了法律的保障。

二、检察机关提起公益诉讼的前置程序

从检察机关提起公益诉讼职能在全国开展试点工作以来,我们发现许多学者都在纠结检察机关出庭人员在公益诉讼中的称谓问题,在实践中,检察机关出庭人员有称为公益诉讼人的,有称原告的或者检察员的,也有叫抗诉人或国家监诉人,甚至出现同案件内审判机关与检察机关叫法不一样的情况,有的学者认为检察机关出庭人员的称呼不用那么斤斤计较,如邓小平所说:“不管黑猫白猫,捉到老鼠的就是好猫”,不管如何称呼,最终能履行保护人民利益的职责就行,但是这从立法角度来说是非常不严谨的,也使得公益诉讼的审判程序缺乏应有的严肃性,所以说检察机关提起公益诉讼需要一个规范的称谓表明其诉讼适格主体地位。民事行政诉讼一般是起诉主体直接起诉,而在公益诉讼试点工作实施办法中则明确规定检察机关提起公益诉讼只有在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼,而且检察机关提起公益诉讼之前,还需依法督促未履行职责的组织和行政机关履行职责,在法律规定的组织和行政机关都不履行职责且社会公共利益仍处于受侵害的状态下检察机关才能依法提起公益诉讼,这无疑是对检察机关提起公益诉讼增加的限制,学者认为设置前置程序的目的是给国家机关缓冲时间利用职权纠正违法行为,同时对公益诉讼程序的控制,防止国家司法资源的浪费,但是诉前程序的设置也存在一定的问题,如检察机关按照诉讼前置程序督促行政机关履行职责,行政机关在一个月内回复已履行职责,行政机关实际上并没有履行完毕,检察机关一般不会去核实,而社会公共利益依然处于受侵害的状态,再如前置程序的设置加长了检察机关的起诉期限,对于一些突发的环境问题需要立即处理,依照法定程序需要公告,公告期限界至,损害行为已经停止,此时再调查取证相当困难,检察机关提起公益诉讼则难上加难。

三、检察机关提起公益诉讼的证明责任

在诉讼中,法院通过控辩双方的举证质证过程来判断胜诉与败诉的分配,那么检察机关提起公益诉讼的证明责任要如何分配呢?在实践中很多公益诉讼案件因证据不足无法起诉,公益诉讼缺乏特定的受害人,社会公益受到侵害的证据容易毁损灭失,即使有证据存留也因受害人范围广,调查取证难,如环境污染问题还涉及到鉴定问题,鉴定费用高且技术要求也高,通过诉讼获得赔偿远远低于诉讼成本,这也是检察机关考虑不起诉的原因之一。

有的学者认为,涉及技术问题时,应由被告人承担证明其行为的合法责任,检察机关只负责一般性举证责任,在笔者看来,这样看似解决了问题,但是实际上加重了被告的证明责任,被告肯定不服,在提供涉及技术方面的证据时可能存在弄虚作假的嫌疑,另一方面被告技术水平低,无法提供相关证据证明。法律明文规定不得强迫任何人自证其罪,这样规定与立法相违背,这无形之中也给社会带来隐患。

四、检察机关提起公益诉讼的后果承担

与所有的诉讼程序一样,只要进入审理程序后就要面临胜诉和败诉的风险,检察机关提起公益诉讼案件也不例外,这就涉及到胜诉或败诉的后果承担问题,对此,笔者在工作中也注意到一个问题:检察机关在提起公益诉讼中害怕败诉后脸上无光,这不利于公益诉讼工作的顺利开展。在检察机关提起公益诉讼工作起步阶段,检察机关谁也不愿意做第一个吃螃蟹的人,生怕万一败诉,不仅在群众中威信全无,也在检察机关之间抬不起头,于是相应的问题就来了。如较为常见的:检察机关绞尽脑汁在立案前督促法律规定的组织或行政机关履行职责,当然这也是检察机关提起公益诉讼的目的之一,但这种心理是要不得的,有的检察机关则会以各种理由加借口推脱,使得社会公共利益处于受侵害状态。正常情况下,检察机关胜诉,则不利的后果由被告承担,如诉讼费用及涉及鉴定的费用,但是检察机关在败诉情况下虽然案件受理费全免,但是涉案的诉讼费用如何分担?目前法律尚未明确规定,这也是一个制度的缺陷,在笔者看来,检察机关提起公益诉讼代表的是社会的公共利益,目的也是为了维护社会公共利益,其行为性质理应归为执行公务的行为,那么败诉后所要承担的各项费用也应由国家财政负担。

五、检察机关提起公益诉讼的制度完善

规范检察机关在诉讼中的主体地位,加快立法完善脚步,解决检察机关公益诉讼工作的立法供应不足问题,如出台与检察机关提起公益诉讼相适应的立法解释;加大线索摸排力度,加强检察机关内部协调,与行政机关加强沟通,抓好案件来源;进一步完善公益诉讼前置程序机制,形成规范的工作意识;以立法的形式将证明责任分配的问题及诉讼后果承担等问题予以明确;完善公益诉讼裁判执行机制,尽快出台对损害赔偿金的收取范围、归属、使用等具体规定;加强检察机关对生效判决的监督,加强检察机关工作人员的技能培训,提高检察机关工作人员的综合素质,培养工作人员不怕吃苦敢于挑战的精神;加大公益诉讼的宣传力度,增强社会公民的责任感,让全民参与社会公益保护活动中,让群众监督成为公益的保护符。

六、检察机关提起公益诉讼的延伸

在举国上下都聚焦检察机关在公益诉讼的作用时,法院作为该诉讼的审判者,在诉讼中占有举足轻重的地位,法院也应加入到保护社会公共利益工作队伍中,然而在《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》中并没有规定法院对该新的制度应做什么,这也是一个缺陷所在,在笔者看来,法院至少要与时俱进,针对公益诉讼这特殊的诉讼制度也应特殊对待,在笔者看来,应法院工作人员进行专门的培训,提高法院工作人员的综合素质;规范诉讼程序操作,增强法院对检察机关提起公益诉讼的认识,增加知识储备,熟悉证据收集及审判的程序,践行法官办案终身负责制,增强法官的使命感。

总的来说,公益诉讼是一种特殊的诉讼的类型,检察机关提起公益诉讼仍在探索阶段,从某种意义上讲也是对传统公益诉讼的突破,是适应社会经济发展的要求,弥补了传统诉讼模式的缺陷,希望在进一步完善公益诉讼制度的同时立者能兼顾承载诉讼资源基础和社会需求,使公益诉讼制度挥其最大的制度优越性来保护社会公共利益。

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